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13 de Julio, 2015

Los frentes que abrió el regreso del debate tributario

Un año alcanzó a durar el acuerdo político transversal que la noche del 8 de julio de 2014 firmó la Comisión de Hacienda del Senado para destrabar la reforma tributaria del gobierno y asegurar, finalmente, su aprobación. Dos días antes de este primer aniversario del histórico protocolo -como lo calificaron en su momento las autoridades-, el peso de una economía desacelerada y el frágil equilibrio sociopolítico que el Ejecutivo intenta mantener terminaron por llevar al gobierno a reestrenar el debate tributario.
La instrucción presidencial -según lo anunció el ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés, el lunes pasado y que fue ratificado el viernes por la Presidenta Michelle Bachelet- fue abrirse a “perfeccionamientos técnicos” a la reforma, incluso legales, en caso de que la implementación vía circulares no sea suficiente. Posición, en todo caso, que terminó transparentando una decisión que hacía semanas se evaluaba en Teatinos 120 e incluso en Palacio, tras instalarse en el gabinete el consenso de que hay una directa relación entre que la economía no logra despegar y la incertidumbre empresarial por la problemática tributaria.
Valdés, sin embargo, se preocupó de limitar este cambio: no implicará modificación de tasas, se mantendrá la recaudación estimada de 3,03% del PIB en régimen y se asegurará el carácter redistributivo de esta reforma.
Los empresarios, los expertos del área y la clase política coinciden en que el ministro hizo eco de las dudas que transversalmente se vienen planteando sobre la polvareda que se levantará cuando entren en vigencia, en 2017, los dos nuevos sistemas de tributación creados en la ley: uno integrado con atribución de renta y otro parcialmente integrado que replica, aunque con un crédito tributario menor para socios y dueños de empresas, el actual modelo impositivo. Además, al análisis de la letra chica se sumaron otras alertas para el Ejecutivo, como, por ejemplo, la lectura internacional de que la reforma vulnera varios de los tratados de doble tributación suscritos por el Estado chileno desde 1990.
Fuentes allegadas a Hacienda aseguran, no obstante, que si bien lo anterior era un dato conocido y asumido por el gobierno, lo que terminó por refrendar la decisión de abrirse a cambios a la reforma tributaria fue la certeza de los magros datos de crecimiento, de demanda interna, del precio del cobre e inflación que revisaba Hacienda para su presentación ante el Congreso, que hizo ese mismo lunes el jefe económico junto al director de Presupuestos, Sergio Granados.
De hecho, en la entrega a la Comisión Mixta de Presupuestos de la ejecución fiscal 2014 y actualización de las proyecciones 2015 se reconoció una caída de US$ 1.800 millones entre el Producto Interno Bruto (PIB) con que se elaboró la Ley de Presupuestos vigente y lo que ahora espera la autoridad.
Al diseñar el informe financiero que acompañó a la reforma -en agosto de 2014-, la Dipres usó un tipo de cambio de $ 501,12 y planificó recaudar este año US$ 2.644 millones por la reforma. El lunes se corrigió el supuesto de tipo de cambio, desde $ 585 a $ 630. Cifras que hasta ahora dan como resultado que este año la recaudación por efecto de la reforma bajaría a US$ 2.440 millones si nada más se deteriora.

El cambio de estilo
Hasta inicios de junio no había señales de Hacienda de un golpe de timón en el plan original de la reforma tributaria. Públicamente, la autoridad apostaba a que su implementación sería clara e “impecable”, como decía en febrero el subsecretario de la cartera, Alejandro Micco, a quien el ex ministro Alberto Arenas delegó la responsabilidad de evitar un “Transantiago tributario”, en respuesta a sus críticos.
Hoy, la apuesta de Valdés es que con las 50 circulares que entre esta y la próxima semana terminará de emitir el SII se eviten nuevas tribulaciones. Pero el ministro, aseguran en la cartera, desde que llegó socializó la noción de que si era necesario y la economía no soportaba más, habría que pensar en “arreglar” la ley como pedían privados, oposición y hasta el oficialismo más conservador.
De hecho, en el entorno del ex director de Impuestos Internos Michel Jorratt afirman que Valdés al removerlo de su cargo le ofreció seguir en Hacienda para trabajar en el equipo que estudiaría perfeccionamientos a la ley. Desde esa fecha, Valdés, sin embargo, no había dado líneas claras de qué pensaba que se debía corregir, no al menos fuera de su círculo cercano.
Pero el lunes pasado y tras reconocer la instrucción presidencial de hacer lo necesario, expuso con claridad su opinión a los diputados y senadores oficialistas con quienes almuerzan los jefes de Hacienda al abrir cada semana.
Ahí sinceró sus reparos en torno al régimen integrado de renta atribuida, usando como ejemplo qué pasaría en una estructura de sociedades que optara por distintos esquemas. Hubo parlamentarios que apoyaron sus dudas, otros las relativizaron y algunos rechazaron un cambio o reemplazo por una alternativa menos compleja para empresas y accionistas.
La inquietud del ministro no es nueva. En el verano de 2014, mientras el gobierno electo trabajaba en el entonces proyecto de reforma, el economista fue uno de los invitados al comité tributario de la Sociedad de Fomento Fabril (Sofofa) y participó en el análisis de mecanismos eficientes que permitieran la recaudación de 3% del PIB que buscaba el gobierno electo, pero con una fórmula que no impactara drásticamente la inversión y el crecimiento. Dos meses participó. En marzo fue nombrado presidente de BancoEstado.

Los caminos que se abren
Acotada o no, la posibilidad de un segundo debate legislativo en torno a la reforma alentó al sector privado y causó un quiebre en la Nueva Mayoría. El primero en abrir los fuegos en el oficialismo, con un llamado a “estar disponibles a una ley adecuatoria de la reforma tributaria”, fue el presidente del Senado, Patricio Walker (DC).
En la oposición la idea venía siendo internalizada desde antes. Hace un par de semanas, el ex ministro de Economía y uno de los gestores del protocolo, el economista UDI Juan Andrés Fontaine, sostuvo que la negociación política de 2014 “dejó la reforma más perfeccionable, porque si se hubiera establecido el sistema de renta atribuida como sistema único era muy difícil echarse para atrás en un futuro cercano. Ahora, es fácil redirigir la reforma hacia algo más conveniente”.
En el ámbito de los tributaristas, la opción que se menciona con más fuerza es que Hacienda podría optar por mantener el sistema de renta atribuida sólo para personas naturales y el régimen parcialmente integrado -u otro si deciden cambiarlo- para las personas jurídicas, es decir, empresas o sociedades. Esto ocurre en países de la Ocde e incluso el propio Jorratt aseguró que en Estados Unidos es opción para los contribuyentes.
También creen que se podría retrasar la entrada en régimen, manteniendo el esquema actual de tributación en base a retiros.
Y la posibilidad de introducir este cambio surge con fuerza, porque tanto detractores como los protagonistas del protocolo surgido al alero de la Comisión de Hacienda del Senado argumentan que la rapidez con que se pactaron las bases del texto de acuerdo descuidaron sus alcances y el efecto que tendría cuando los cambios aterrizaran en las empresas.
Faltó tiempo y reflexión, asegura el senador PS Carlos Montes. En la UDI advierten que varios puntos, en especial los dos sistemas de tributación, estaban pactados entre RN y el gobierno cuando se instaló la mesa técnica de los cinco partidos, lo que impidió negociar cambios en los esquemas.
Es en torno al régimen de atribución de renta donde se cree que estarán centrados los cambios. No obstante, Valdés ha dicho que buscarán hacer “más fácil la adopción de un sistema u otro y, sobre todo, la coexistencia”. Mientras que el senador Montes asegura que “me encantaría un solo régimen. Yo estaba por eso. Pero hubo un acuerdo previo de la Nueva Mayoría de no desintegrar. Aquí la única solución que simplificaría todo esto es desintegrar”.
Coincide con ello el presidente de la Comisión de Hacienda, el DC Andrés Zaldívar: “Siempre fui partidario de un sistema, pero se llegó a ese acuerdo y lo importante es que funcione. Si es necesaria una adecuación técnica, hay que hacerla”.

Fin de la tregua
En la Alianza ya preparan su ofensiva, al menos en la Comisión de Hacienda. El ex ministro Fontaine, el abogado Sebastián Guerrero y el economista Bernardo Fontaine trabajan, junto al senador de RN José García, en una propuesta con correcciones a la reforma y la coordinación se hace incluso vía WhatsApp. Otra partícipe del protocolo, la abogada Carolina Fuensalida, fue contactada esta semana por el senador UDI Juan Antonio Coloma por el tema.
En el oficialismo el tono es otro: no hay postura unánime y se discutirá en el cónclave del 25 de este mes. Pero ya hay críticas a Valdés, a quien acusan de mal manejo político y de abrir una caja de Pandora en un tema que tuvo altos costos políticos para el Ejecutivo. “Algunos estamos cerrados en contra de esa hipotética posibilidad de ajuste técnico. No le creo al ministro, no compro el cuento de un ajuste técnico acotado. Seguramente habrá rebaja de tasas”, fustiga el diputado de la Izquierda Ciudadana Sergio Aguiló. Su par del PS Marcelo Schilling añade que hacer un cambio a la ley no puede ser decisión tomada y tampoco necesario, “porque si las circulares no han pasado la prueba de la práctica, ¿quién puede comprobar que no funcionan?”.
Los dardos también apuntan a la responsabilidad del Senado en complejizar la reforma, como acota el diputado DC Pablo Lorenzini, quien presidió la Comisión de Hacienda de la Cámara Baja en 2014. Prevé que las circulares no cumplirán la aspiración inicial del gobierno de despejar todas las dudas. “La reforma que aprobamos en la Cámara era más dura, pero simple. La mezcla que se hizo en el Senado de dos sistemas nadie la entiende. Debemos dejar el orgullo, trabajar dos o tres modificaciones legislativas claras, bien discutidas con los técnicos y se acabó el problema”, afirma.
Pero el senador PPD Ricardo Lagos Weber, quien presidía la Comisión de Hacienda del Senado en 2014, defiende la ley y plantea que se debe implementar de la mejor manera lo que existe. “Podría ocurrir que fuera necesario, ante una situación especialísima, hacer una modificación legal. En ese caso nadie se podría negar, pero lo que algunos quieren, so pretexto de hacer adecuaciones legales, es modificar la tasa, los sistemas y la norma antielusión”, comenta.
Los privados también afinan su estrategia. La Confederación de la Producción y del Comercio (CPC) prepara un catastro sobre las dificultades de la ley y la Sofofa realiza una simulación con los resultados de la Operación Renta 2015. La decisión del gremio no es menor, pues uno de los próximos pasos que Hacienda dará en la dirección de implementar la reforma es definir la lista de empresas que serán sometidas al test de tensión o de prueba de los dos sistemas de tributación. La base de datos ya estaría casi definida y se basa en la declaración de impuestos de un grupo de grandes empresas, con estructuras societarias complejas y con uno o varios socios principales, recogidas en la Operación Renta 2015.

Problemas
Tal como está, afirman los especialistas, esta norma podría encarecer el financiamiento extranjero para empresas chilenas. Esto, porque bajo la nueva legislación los intereses pagados en el exterior estarán sujetos a una tributación de 4%. Manuel Montero, gerente de consultoría para industria financiera de EY, explica que esta medida busca evitar que las empresas internacionales retiren los dividendos de sus filiales chilenas en forma de intereses para no pagar 35% de impuesto único, estableciendo normas de exceso de endeudamiento que indican que las firmas podrán optar por el 4% siempre que -procediendo la deuda desde una empresa relacionada- la relación deuda capital no exceda de tres a uno, entre otros requisitos. “El problema se presenta respecto del concepto de empresa relacionada. Las nuevas normas señalan que si una empresa relacionada garantiza la deuda, se aplican las normas de exceso de endeudamiento (...). Esto puede provocar que en casos como financiamiento de un banco extranjero, los intereses que se paguen queden afectos en su parte excesiva a 35%”, afirma Montero. Para Rodrigo Benítez, socio de BDO, la circular interpreta mal la norma al aplicarla a cualquier interés.
La nueva Ley de Impuesto a la Renta estipula que los chilenos que posean más del 50% de una sociedad en el extranjero, dedicada a obtener rentas pasivas como depósitos a plazo, tributarán en Chile cuando las rentas sean devengadas o percibidas por dicha sociedad internacional. Montero advierte que a través de esta circular, el SII agregó a las personas naturales como contribuyente afectado por las normas de entidades extranjeras controladas; cosa que no ocurría en la ley. Vinculado a ello y dado que los impuestos pagados en el extranjero son acreditables para no pagar dos veces, advierte otro problema: “Para la acreditación, la norma señala el mecanismo para los contribuyentes que tienen contabilidad y no para personas naturales. La circular tampoco lo hace”. Su conclusión es que la interpretación de la norma afectó a las personas naturales a una tributación que no les corresponde, sin fijar un procedimiento para no pagar dos veces impuestos por la misma renta.
Soledad Recabarren, socia fundadora de Recabarren & Asociados, también alerta sobre la eliminación del plazo fatal que tenía el SII para fiscalizar. La nueva norma, dice, no impide que los funcionarios puedan seguir fiscalizando indefinidamente, más allá de los tres años que establecía originalmente la ley. “Podrían pasar fiscalizando todos los años y el contribuyente no podrá alegar prescripción (...). Lo lógico es que la circular hubiera regulado esto, porque la prescripción debe primar”, considera.
Pese a las aclaraciones que buscó entregar la autoridad mediante la circular, Gonzalo Polanco, director del Centro de Estudios Tributarios de la Universidad de Chile, insiste en que el IVA a los inmuebles tendrá efectos adversos. Bajo su análisis, establecer exenciones como el IVA en la venta de una vivienda efectuada a un beneficiario de subsidio habitacional generará problemas a las empresas. “Cuando efectúan una venta exenta, los créditos fiscales IVA (el IVA que las empresas pagaron por sus insumos) no podrán ser descargados en contra de los débitos fiscales (IVA que la empresa recarga en sus ventas) y pasará a ser costo. Por lo tanto, estas exenciones muchas veces generan un efecto contrario al buscado y terminan encareciendo el bien que se está transando, en este caso, las viviendas para los beneficiarios de un subsidio”, afirma.
Fuentes ligadas a Hacienda precisan que la obligación de incorporar sellos para trazar los bienes afectos a impuestos específicos como los cigarrillos requerirá de la apertura de una licitación internacional. Por esta vía se determinará la empresa que se hará cargo de estampar los productos. Según las mismas fuentes, la principal dificultad derivará de un error de estimación en los plazos. “La ley estableció que el proceso debería tener resultados en menos de un año, pero todo indica que en la práctica al menos se requerirá de un año y medio para terminar la licitación”, comentan. La otra complicación estaría dada por la poca cantidad de oferentes, lo que generaría un riesgo de que el concurso se declare desierto si las bases son muy restrictivas. En el país, estaría interesada la Casa Moneda.
Tanto esta circular como la N°69 emitida en 2014, afirma el profesor del Magíster en Derecho de la UC, Carlos Boada, generan ripios para la pequeña y mediana empresa. “Por como quedó redactada la reforma, principalmente por las normas de relacionamiento, el objetivo del gobierno en cuanto al universo de las pymes que puedan acogerse al sistema simplificado, y el sistema de rentas presuntas, no será aquel esperado por el Ministerio de Hacienda”, estima. A modo de ejemplo, puntualiza que se debe corregir el régimen general supletorio aplicable a las pymes. Esto, debido a que las sociedades de personas y comunidades integradas por una o más personas jurídicas que no declaren oportunamente que se acogen al régimen de renta atribuible quedarán afectas al régimen de imputación parcial de los créditos de primera categoría, lo que encarece la tasa y los impuestos finales. Lo mismo ocurre con las sociedades anónimas cerradas y las sociedades por acciones. “El legislador deberá corregir esta aplicación”, considera.
Polanco, del Centro de Estudios Tributarios de la Universidad de Chile, comparte el espíritu de la norma antielusión, pero no sus “aspectos accesorios”. Considera difusos los límites de las nuevas sanciones que se establecen para los asesores que colaboren en la elusión del pago de impuestos, al igual que el procedimiento para aplicarlas. “Podría hacer que se sancionara a la persona que sencillamente redactó una escritura sin conocer necesariamente el negocio de manera global”, afirma. Para Rodrigo Benítez, de BDO, la circular no quedó clara y debe ser enmendada. “Se estima un efecto extensivo y contrario al estado de derecho que pueda afectar situaciones o transacciones celebradas con anterioridad a la fecha de su publicación el 29 de septiembre de 2014. Una transacción que se sometió a las normas vigentes en su celebración no puede ser sancionada de acuerdo a normas publicadas con posterioridad, lo que sería contrario a las normas de certeza, seguridad jurídica y prescripción”, critica. Lo mismo opina Cristián Blanche, de Tax Advisors: “La instrucción no fue lo suficientemente clara y genera incertidumbre en su aplicación a los contratos celebrados con anterioridad a la publicación de la reforma”, dice el especialista.
La norma da a los contribuyentes que tienen FUT acumulado la posibilidad de pagar sólo 32% de impuesto en lugar del Impuesto Global Complementario. Para eso establece que las utilidades que se acojan a esta norma especial y transitoria se convertirán en ingresos no renta. Soledad Recabarren afirma que a los empresarios les convendría mucho más poner término de giro a una sociedad. “En caso de término de giro, si bien la tasa de impuesto que grava las utilidades es de 35%, no se incrementa la base imponible con los créditos, a diferencia del caso del 32%, en que sí se realiza este incremento, con lo cual la tasa es más baja, pero la base se incrementa”, detalla. Por la misma razón, Gonzalo Polanco, del CET, prevé que “llegaremos a 2017 con un monto importante de FUT histórico”.

Coexistencia de los dos sistemas tributarios
Si algo comparten políticos y especialistas es la percepción de dificultad de la convivencia de dos regímenes generales de tributación: uno de renta atribuida con tasa de 25% sobre las rentas generadas y otro de integración parcial, que grava con 27% las utilidades retiradas y da 65% de crédito sobre el global complementario. Sobre todo cuando ambos sistemas interactúen en un mismo grupo de firmas. La circular que emitirá el SII en los próximos días para aclarar su implementación tendría más de 160 páginas, afirman fuentes ligadas al servicio.
“Si la empresa que se encuentra aguas abajo comete un error y esto acarrea la necesidad de que todas las empresas “aguas arriba” corrijan su situación, ¿cómo se zanjará este tema?”, pregunta Gonzalo Polanco, del CET. A eso, agrega que se generarán conflictos entre los accionistas mayoritarios y los minoritarios, ya que en las sociedades anónimas abiertas la decisión se tomará por 2/3 de los votos . La complejidad, también señalan que estará dada por la gran cantidad de registros que se originarán: seis en el modelo atribuido y tres en el semiintegrado. Aun así, algunos aseguran que no serán suficientes. “No hay dónde llevar el registro de las pérdidas de arrastre para ser usadas a futuro (...). En el sistema atribuido se habla de rentas distribuibles, pero no hay un registro formal”, alerta Recabarren.
Los expertos explican que estos esquemas generarán distorsiones, por ejemplo, cuando una empresa opte por el sistema semiintegrado y tenga socios residentes en países con los que Chile tiene tratado de doble tributación. Estos últimos tributarán con una tasa máxima de 35% sobre sus retiros o dividendos, mientras que si los socios son chilenos o residentes en un país sin tratado, tributarán con tasa máxima de 44,45% sobre sus retiros o dividendos. Además, la ley vulneraría los tratados al impedir que la totalidad de los impuestos pagados en el extranjero se utilicen como crédito en Chile.

Reforma Tributaria

Fuentes: La Tercera
Parte 2
Parte 3
Parte 4